Karlsruhe verhandelt über Staatsanleihen Die EZB vor Gericht

Euro-Rettung - war da was? Der Konflikt um die richtige Strategie in der Schuldenkrise ist in den Hintergrund geraten. Dabei schwelt der juristische Streit weiter. Das Bundesverfassungsgericht verhandelt erneut über den Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB.

Von Frank Bräutigam, ARD-Rechtsexperte

Was bislang geschah

2012 wurde beim Bundesverfassungsgericht eine Klage gegen die Ankündigung der EZB eingereicht, notfalls Staatsanleihen von Krisenstaaten in unbegrenzter Höhe aufzukaufen (sog. OMT-Programm). "Hat die EZB damit ihr Mandat überschritten?, lautete die Grundfrage.

Das Bundesverfassungsgericht sagte ja. Die EZB überschreite ihre Kompetenzen, weil sie sich nicht auf reine Währungspolitik beschränke, sondern unzulässige Wirtschaftspolitik betreibe. Karlsruhe legte den Fall 2014 dem Europäischen Gerichtshof in Luxemburg (EuGH) vor. Der sah die Sache anders. 2015 urteilte er, das OMT-Programm der EZB verstoße nicht gegen EU-Recht. Die EZB bewege sich im Rahmen ihrer Kompetenzen. Nun geht das Verfahren planmäßig nach Karlsruhe zurück. Das Bundesverfassungsgericht muss abschließend entscheiden, wie es mit der Antwort aus Luxemburg umgeht. Heute findet die mündliche Verhandlung statt. Ein Urteil dürfte ungefähr bis zum Sommer kommen.

Was genau war der Anlass des Verfahrens?

Dafür muss man sich in den Sommer des Jahres 2012 zurückversetzen. Die Euro-Schuldenkrise war auf dem Höhepunkt. Im Juli 2012 hatte EZB-Präsident Draghi angekündigt, seine Bank werde alles tun, was nötig ist, um die europäische Schuldenkrise zu lösen. "Whatever it takes" waren seine Worte. Am 6. September 2012 trat Draghi dann in Frankfurt vor die Presse. Er kündigte ein Programm mit Namen "Outright Monetary Transactions" (OMT) an.

Der Inhalt: Die EZB werde im Notfall auf dem sogenannten "Sekundärmarkt", also auf den Finanzmärkten, in unbegrenzter Höhe Staatsanleihen von Krisenstaaten aufkaufen. Dazu druckt sie Geld in der nötigen Menge. So werde an den Anleihemärkten den Spekulanten der Boden entzogen. Die Folge: Sinkende Zinsen, für die sich die Krisenstatten frisches Geld besorgen könnten. Der Ankauf könne in unbegrenzter Höhe stattfinden, so Draghi damals. Die Besonderheit: Bislang hat die EZB das OMT-Programm nicht in die Tat umgesetzt. Allein die Ankündigung hat ausgereicht, um die Finanzmärkte zu beruhigen.

In welchem Kontext fand Draghis Ankündigung 2012 statt?

Im Mittelpunkt stand 2012 zunächst die Gründung des dauerhaften europäischen Rettungsschirms "ESM". Gegen die deutsche Beteiligung am ESM wurden im Juni 2012 Klagen beim Bundesverfassungsgericht eingereicht. Die Nervosität war groß. Würde an Karlsruhe die Eurorettung scheitern, weil Deutschland als großes Geberland nicht mitmachen darf?

Für den 12. September war die Entscheidung im Eilverfahren angekündigt. Die Sorge war unbegründet. Doch wenige Tage zuvor, am 6. September, kam dann die Pressekonferenz Draghis zum umstrittenen OMT-Programm. Da konnte zumindest der Eindruck entstehen: Egal, was Ihr zum ESM sagen werdet, liebe deutschen Richter, wir jedenfalls werden in unbegrenzter Höhe auf den Märkten eingreifen.

Wenn die Ankündigung der EZB gewirkt hat - wo liegt dann das Problem?

"Was auch immer nötig ist" - dieser Satz blieb öffentlich hängen. Draghis Aussage hatte noch einen Anhang, der allerdings unterging. Er lautete: "Im Rahmen unseres Mandates". Genau an diesem Punkt setzt der rechtliche Streit an. Denn zahlreiche deutsche Kläger und das Bundesverfassungsgericht monieren, dass die EZB mit dem OMT-Programm ihre Kompetenzen überschreitet. Nicht "alles, was nötig ist" also, sondern "alles, was Recht ist".

Die EZB ist von den EU-Verträgen als unabhängige Zentralbank ausgestaltet. Die (gewählte) Politik hat also nicht das Recht, ihr reinzureden. Der Gegenpol zur Unabhängigkeit ist gerade, dass die EZB nur innerhalb ihrer Kompetenzen handeln darf. Die Grundsatzfragen hinter dem Rechtsstreit lauten daher: Welche rechtlichen Grenzen muss die unabhängige EZB beachten? Wie intensiv ist das von den Gerichten kontrollierbar? Und von welchen Gerichten?

Was hat der Streit mit dem einzelnen Bürger zu tun?

Auf den ersten Blick wenig, auf den zweiten Blick aber eine Menge. Denn es geht um nichts weniger als Grundfragen der Demokratie. Für die finanziellen Risiken der EZB haftet am Ende auch der deutsche Staatshaushalt. Hat der einzelne Bürger - zumindest indirekt - die handelnden Personen durch seine Stimme legitimiert? Insgesamt wird die Klage vor dem Bundesverfassungsgericht von rund 37.000 deutschen Bürgern unterstützt. Der Verein "Mehr Demokratie e.V." engagiert sich in dieser Sache besonders.

Warum können Bürger vor einem deutschen Gericht gegen die EZB klagen?

Die Grundkonstellation ist in solchen Fällen immer: Deutschland hat eine Reihe von Kompetenzen an die EU übertragen, darunter die Aufgaben der Notenbank an die EZB. Sollte die EU-Institution aber ihre Kompetenzen überschreiten, hat der deutsche Bürger dem - vereinfacht gesagt - nicht zugestimmt. Sein Wahlrecht könnte "ausgehöhlt", seine Stimme nichts wert sein. Auf diesem Weg ist dann der Weg nach Karlsruhe eröffnet.  

Einen direkten Weg des Bürgers zum EuGH gibt es in solchen Fällen nicht. Zum EuGH kommt man als einzelner Bürger nur über den "Umweg" der nationalen Gerichte. Wenn für die Entscheidung Vorschriften aus dem Europarecht relevant sind, müssen die nationalen Gerichte dem EuGH die Fragen dazu vorlegen. Luxemburg entscheidet dann, wie das EU-Recht zu verstehen ist, und gibt den Fall ans nationale Gericht zurück. Auch andere wichtige Verfahren wie die Vorratsdatenspeicherung sind so nach Luxemburg gekommen.

Was sind konkret die rechtlichen Fragen beim Ankauf von Staatsanleihen?

Laut Grundgesetz (Artikel 88 Absatz 2) darf Deutschland die Aufgaben der Notenbank der Europäischen Zentralbank übertragen, die unabhängig und dem vorrangigen Ziel der "Preisstabilität" verpflichtet ist. Die EZB ist unabhängig, die Regierungen haben also keinen direkten Einfluss auf ihr Handeln. Aber natürlich ist sie an die Aufgaben gebunden, die ihr die europäischen Verträge zuweisen (Artikel 119 ff.).

Aufgabe der EZB ist die Geldpolitik, mit dem Ziel, eine stabile Währung mit stabilen Preisen zu gewährleisten. Nicht erlaubt ist dagegen: Wirtschaftspolitik und Staatsfinanzierung durch die EZB, also die Finanzierung der Haushalte einzelner (überschuldeter) Staaten. Die Frage ist nun: In welchen Bereich fällt der Ankauf von Staatsanleihen am Sekundärmarkt? Erlaubt oder verboten?

Was hat das Bundesverfassungsgericht moniert?

Das Bundesverfassungsgericht ist den Klägern in seinem Beschluss vom 7. Februar 2014 in weiten Teilen gefolgt. Es sprächen gewichtige Gründe dafür, dass die EZB ihr Mandat der Geldpolitik mit dem OMT-Programm überschreitet. Ein Indiz sei, dass die EZB nur Staatsanleihen einzelner Mitgliedsstaaten ankaufen würde. Geldpolitik betreffe typischerweise alle Staaten gleich.

Außerdem sehen sie folgende Gefahr: Hilfsprogramme wie der Europäische Rettungsschirm ESM seien der Höhe nach begrenzt, außerdem hätten die Parlamente hier Kontrollfunktionen. Bei einem Ankauf von Staatsanleihen durch die unabhängige EZB könnten diese Kontrollmechanismen umgangen werden.

Zweiter Kritikpunkt: Das OMT-Programm verstoße gegen den Grundsatz der EU-Verträge, dass die EZB keine Staatsfinanzierung betreiben dürfe. Allerdings lässt Karlsruhe auch ein "Hintertürchen" offen. Das Programm wäre dann nicht zu beanstanden, wenn man gewisse Grenzen einziehen würde. Als Beispiel nennt das Gericht: den Ausschluss eines Schuldenschnitts, einen Ankauf von Staatsanleihen nur in begrenzter Höhe, und dass es keinen Eingriff in den Marktpreis der Staatsanleihen gebe.

Warum hat Karlsruhe das Verfahren dem Europäischen Gerichtshof vorgelegt?

Grundsätzlich gilt folgende Aufgabenteilung: Das Bundesverfassungsgericht prüft deutsche Rechtsakte am Maßstab des Grundgesetzes. Der Europäische Gerichtshof prüft europäische Rechtsakte am Maßstab der EU-Verträge. Allerdings hat Karlsruhe sich immer die abschließende Kontrolle darüber vorbehalten, ob Institutionen der EU ihre Befugnisse in einzelnen Fällen deutlich überschreiten. Im Juristenjargon heißt das dann, sie könnten "ultra vires" handeln. Um so eine Prüfung geht es hier.

Würde sie ihr Mandat evident überschreiten, wäre das nicht mehr von den Kompetenzen gedeckt, die Deutschland auf die EU-Institutionen übertragen hat. Allerdings hat Karlsruhe auch immer gesagt: Sollte man einmal zu dem Ergebnis "ultra vires" kommen, würde man die Rechtsfragen dem EuGH zur Prüfung vorlegen, Das ist nun erstmals in der Geschichte des Bundesverfassungsgerichts passiert. An anderen Gerichten, etwa dem Bundesgerichtshof, sind solche Vorlagen seit vielen Jahren Gang und Gäbe. Ebenso an anderen Verfassungsgerichten der EU-Staaten.

Hat Karlsruhe damit vor dem EuGH kapituliert?

Die Vorlage ist erst einmal ein Zeichen der Öffnung. Jahrelang hatte man über das "Kooperationsverhältnis" der Gerichte nur geredet, jetzt hat man zum ersten Mal ernst gemacht. Über Europarecht entscheidet nun mal der EuGH, so ist das rechtlich vorgesehen. Den Vorlagebeschluss mit seinen Fragen konnte man aber auch als Herausforderung an die Kollegen in Luxemburg verstehen, nach dem Motto: "Das ist unsere Rechtsauffassung, wir sehen Möglichkeiten, wie man die Fehler reparieren kann, geht Ihr darauf ein oder nicht?" Man konnte fast den Eindruck bekommen, Karlsruhe möchte Luxemburg zu einer Entscheidung "ja, aber" herausfordern. Ja, der Ankauf von Staatsanleihen ist möglich, aber folgende Grenzen halten wir für zwingend.

Was hat der EuGH entschieden?

Der EuGH hat in seinem Urteil vom 16.6.2015  auf die Karlsruher Fragen geantwortet, dass das angekündigte OMT-Programm aus seiner Sicht nicht gegen Europarecht verstößt. Zunächst betont der EuGH zwar, dass auch die EZB einer gerichtlichen Kontrolle unterliege. Das war im Verfahren durchaus bestritten worden. Er sortiert das OMT-Programm aber in die Schublade "zulässige Geldpolitik" ein. Das Verbot der Staatsfinanzierung ist für den EuGH ein zentraler Grundsatz, der auch keinesfalls umgangen werden dürfe. Die Garantien im "Kleingedruckten" des OMT-Programms der EZB würden aber sicherstellen, dass es im konkreten Fall nicht zu einem Verstoß gegen das Verbot komme.

Warum ordnet der EuGH das OMT-Programm als "Geldpolitik" ein?

Das Gericht räumt der EZB zunächst einen weiten Ermessensspielraum ein. Ein wichtiges Kriterium für den EuGH ist das von der EZB angegebene Ziel ihres Programms. Und das lautet: Preisstabilität gewährleisten, in diesem Fall bei den Zinsen von Staatsanleihen. Das Gericht scheint dabei mehr Gewicht auf die von der EZB selbst definierten Ziele zu legen als auf die möglichen Effekte. Dass das Programm auch geeignet ist, die Eurozone wirtschaftlich zu stabilisieren, sei in diesem Fall unschädlich. Solche "mittelbaren Auswirkungen" reichten nicht aus, um aus einer geldpolitischen eine wirtschaftspolitische Maßnahme zu machen.

Setzt der EuGH der EZB überhaupt keine Grenzen?

Doch. Die EZB habe die Pflicht, ihre Entscheidungen zu begründen. Das Verbot für die EZB, Haushalte von Krisenstaaten zu finanzieren, scheint für die Richter Bedeutung zu haben. Dieses Verbot dürfe nicht umgangen werden. Die Beteiligten dürften sich nicht zu sicher sein, dass die EZB am Ende eingreift.

Deshalb müsse es zum Beispiel eine Mindestfrist zwischen der Ausgabe der Anleihe und dem Ankauf durch die EZB geben. Auch dürfe die EZB ihre Ankäufe nicht vorher ankündigen. Dahinter steht der Gedanke, dass die EZB den Krisenstaaten nicht den Anreiz nehmen soll, eine "gesunde Haushaltspolitik" zu verfolgen. Solche und andere Garantien hat die EZB aber bereits in ihr OMT-Programm aufgenommen.

Hat Karlsruhe damit "verloren"?

Klar ist, dass Karlsruhe und Luxemburg in der zentralen Fragen "Geldpolitik ja oder nein?" unterschiedlicher Ansicht sind. Aber: Die Klagen der Bürger haben immerhin dazu geführt, dass die Gerichte die EZB rechtlich "eingezäunt" haben. Die Zäune sind - um im Bild zu bleiben - nicht besonders hoch. EZB-Präsident Draghi kann sie locker überspringen. Aber er muss sein Handeln begründen und rechtfertigen, die Gerichte schauen ihm dabei auf die Finger. Und gewisse Einschränkungen fürs OMT-Programm - wenn auch nicht alle von Karlsruhe geforderten - legt der EuGH fest.

Was prüft Karlsruhe nun in der aktuellen Verhandlung?

Das Bundesverfassungsgericht muss den Fall nun abschließend entscheiden. Zentral ist dafür die Frage, ob Karlsruhe die Antworten aus Luxemburg akzeptiert oder nicht. Wird es einen Konflikt der Gerichte geben? Grundsätzlich entscheidet der EuGH bindend darüber, wie das Europarecht auszulegen ist, ob also die EZB gegen europäisches Recht verstößt oder nicht. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht in vergangenen Entscheidungen immer wieder angekündigt, sich auch inhaltlich ein "letztes Wort" vorzubehalten, wenn der EuGH aus Karlsruher Sicht seine Kompetenz einmal deutlich überschreiten würde, also "ultra vires" handelt.

Gewisse Schnittmengen zwischen den Entscheidungen sind bei allen Unterschieden durchaus vorhanden. Bei einem öffentlichen Auftritt hat Verfassungsrichter Peter M. Huber einmal angedeutet, man würde jede "vertretbare Entscheidung" aus Luxemburg akzeptieren. Nach dem Motto: Wir teilen zwar Eure Ansicht nicht, Ihr habt sie aber nicht völlig willkürlich begründet und liegt nicht komplett auf einer anderen Linie.

Das war allerdings vor dem EuGH-Urteil. Die Verhandlungsgliederung deutet jedenfalls darauf hin, dass es zunächst eine intensive Diskussion geben wird. War der EuGH zu großzügig? Welche Risiken würde es für den Bundeshaushalt geben? Wie sieht es aus mit der demokratischen Legitimation der unabhängigen EZB?

Kann Karlsruhe der EZB überhaupt direkt etwas untersagen?

Nein. Das könnte nur der EuGH. Karlsruhe hätte die Möglichkeit, einen Rechtsverstoß festzustellen und die deutschen Akteure (zB. Bundestag, Bundesregierung, Bundesbank) zu verpflichten, auf einen Stopp solcher Programme auf europäischer Ebene möglichst intensiv hinzuwirken oder bei dem Programm nicht mitzumachen. In der Verhandlungsgliederung finden sich unter "Rechtsfolgen" auch die Punkte "Reaktionspflichten von Bundestag und Bundesregierung" und "Beobachtungspflicht der Verfassungsorgane".

Was kann dann ein Karlsruher Urteil überhaupt bringen?

Wenn es zum großen Knall käme, dürfte sich Deutschland als immerhin größter Geldgeber der EU nicht am OMT-Programm beteiligen. Damit wäre es nicht zwingend gestorben, aber empfindlich getroffen. Aber auch ein Akzeptieren der Luxemburger Entscheidung wäre nicht völlig ohne Wirkung. In allen Entscheidungen mit EU-Bezug ging es dem Verfassungsgericht erkennbar darum, die Finger im Spiel zu behalten; mit darauf zu pochen, dass die rechtlichen Grenzen in der EU nicht nur als eher "lästiges Beiwerk" betrachtet werden. Auf diesem Wege kann das Gericht durchaus indirekt Einfluss auf künftige Maßnahmen nehmen.

Die EZB hat doch im Januar 2015 angekündigt, in großem Stil Staatsanleihen zu kaufen. Welche Unterschiede gibt es zwischen diesem und dem OMT-Programm?

Das EZB-Programm "Quantitive Easing" vom 22. Januar 2015 hat das Ziel, bis Ende September 2016 Staatsanleihen aller Euro-Staaten im Wert von bis zu einer Billion anzukaufen. Es ist wichtig, dieses Programm vom OMT-Beschluss zu trennen, um den es im aktuellen Klageverfahren geht. Ein wesentlicher Unterschied liegt in einem unterschiedlichen Ziel, das die EZB definiert. Bei "Quantitive Easing" soll es laut EZB darum gehen, eine "Deflation" zu vermeiden.

Darum fällt es zumindest leichter, das Programm als erlaubte Geldpolitik zu qualifizieren. Anderslautende Vorwürfe und Kritik gibt es trotzdem zuhauf. Mehrere Verfassungsbeschwerden sind bereits eingegangen, deren Bearbeitung aber noch dauern wird. Völlig unabhängig voneinander sind beide Blöcke aber auch nicht. Es spricht viel dafür, dass die EZB bei "Quantitive Easing" schon einige der Kritikpunkte aus dem langen Rechtsstreit rund um "OMT" berücksichtigt hat, um auf Nummer sicher zu gehen.