Umstrittene Anleihenkäufe der EZB Warum jetzt der EuGH entscheidet

Der Streit über den Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB ist nicht nur ein politischer, sondern auch ein juristischer. Überschreitet die Zentralbank ihre Kompetenzen? Und warum entscheidet jetzt der EuGH?

Von Frank Bräutigam, ARD-Rechtsredaktion

Worum geht es in dem Verfahren?

Es geht um den Ankauf von Staatsanleihen durch die Europäische Zentralbank (EZB). Am 6. September 2012 war EZB-Präsident Mario Draghi in Frankfurt vor die Presse getreten. Er kündigte ein Programm mit Namen "Outright Monetary Transactions" (OMT) an. Der Inhalt: Die EZB werde im Notfall auf dem sogenannten Sekundärmarkt, also auf den Finanzmärkten, in unbegrenzter Höhe Staatsanleihen von Krisenstaaten aufkaufen.

Dazu druckt sie Geld in der nötigen Menge. So werde an den Anleihemärkten den Spekulanten der Boden entzogen. Die Folge: sinkende Zinsen für die Anleihen, mit denen sich die Krisenstaaten frisches Geld besorgen können. Als Gegenleistung müssten sich die Staaten unter den Rettungsschirm ESM begeben (was mit Bedingungen verknüpft ist, zum Beispiel bestimmte Reformen anzugehen). Der Ankauf könne in unbegrenzter Höhe stattfinden, so Draghi. Bislang wurde das OMT-Programm nicht angewendet.

In welchem Kontext fand die Ankündigung der EZB 2012 statt?

Im Sommer 2012 war die Euro-Schuldenkrise auf dem Höhepunkt. Im Mittelpunkt stand zunächst die Gründung des dauerhaften europäischen Rettungsschirms ESM. Gegen die deutsche Beteiligung am ESM wurden im Juni 2012 Klagen beim Bundesverfassungsgericht eingereicht. Die Richter baten den Bundespräsidenten, das Beitrittsgesetz noch nicht auszufertigen, bis zumindest im Eilverfahren über die Anträge entschieden sei. Die Nervosität war groß. Würde an Karlsruhe die Eurorettung scheitern?

Für den 12. September war die Entscheidung im Eilverfahren angekündigt. Wenige Tage zuvor kam dann die Ankündigung Draghis zum umstrittenen Staatsanleihen-Programm. Da konnte schnell der Eindruck entstehen: Egal, welche Grenzen beim ESM ihr einfordert, liebe deutsche Richter, wir jedenfalls werden in unbegrenzter Höhe auf den Märkten eingreifen.

In ihrem ersten Urteil vom 12. September und später im Hauptsacheverfahren hat das Bundesverfassungsgericht die deutsche Beteiligung am ESM im Prinzip gebilligt. Mit einer Ausnahme: Das umstrittene OMT-Programm könnte nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts gegen die Europäischen Verträge verstoßen, weil die EZB dadurch die ihr zugewiesenen Aufgaben überschreite. Diese rechtliche Frage hat Karlsruhe ausgeklammert und dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg vorgelegt.

Warum können einzelne Bürger vor Gericht gegen Maßnahmen der EZB vorgehen?

Insgesamt sind mehr als 11.000 deutsche Bürger in dieser Sache vor das Bundesverfassungsgericht gezogen. Der EuGH reiht sich allerdings nicht in den klassischen "Instanzenzug" ein. Wer also als Bürger vor dem Bundesverfassungsgericht verliert, kann nicht einfach selbst nach Luxemburg ziehen.

Zum EuGH kommt man als einzelner Bürger nur über den "Umweg" der nationalen Gerichte. Dort reicht man Klage ein. Wenn für die Entscheidung Vorschriften aus dem Europarecht relevant sind, müssen die nationalen Gerichte dem EuGH die Fragen dazu vorlegen. Luxemburg entscheidet dann, wie das EU-Recht zu verstehen ist, und gibt den Fall ans nationale Gericht zurück, das abschließend entscheidet. Dieses "Vorlageverfahren" ist der klassische Weg, um zum EuGH zu gelangen. Auch andere wichtige Verfahren, wie das "Recht auf Vergessen werden" bei Google oder die Vorratsdatenspeicherung sind so nach Luxemburg gekommen.

Aber worauf stützt sich das Klagerecht des Bürgers in Bezug auf die EZB?

Mit guten Gründen kann man fragen, welche Rechte des einzelnen Bürgers so eine Entscheidung der EZB verletzt, Staatsanleihen anzukaufen. Das Bundesverfassungsgericht hat seit Jahren in Verfahren zu europäischen Themen folgende Konstruktion gewählt. Der einzelne Bürger kann eine Verletzung seines Wahlrechts aus Artikel 38 Grundgesetz geltend machen. Der Bürger habe ein Recht darauf, dass die europäischen Institutionen nur im Rahmen ihrer Zuständigkeiten handelten, die vom nationalen Staat auf sie übertragen wurden.

Auf den Fall bezogen: Wenn die EZB ihr Mandat überschreitet, hat der deutsche Bürger dem nie zugestimmt und kann daher in seinen demokratischen Rechten verletzt sein. Das ist quasi der "Hebel", mit dem Karlsruhe eine Kontrolle von Rechtsakten auf EU-Ebene eröffnet. Ob der Bürger damit am Ende Erfolg hat, ist eine andere Frage.

Was sind die rechtlichen Fragen beim Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB?

Laut Grundgesetz (Artikel 88, Absatz 2) darf Deutschland die Aufgaben der Notenbank der Europäischen Zentralbank übertragen, die unabhängig und dem vorrangigen Ziel der Preisstabilität verpflichtet ist. Die EZB ist unabhängig, die Regierungen haben also keinen direkten Einfluss auf ihr Handeln. Aber natürlich ist sie an die Aufgaben gebunden, die ihr die europäischen Verträge zuweisen (Artikel 119 ff.).

Rechtlich geht es daher um die Frage, ob die EZB ihre Kompetenzen überschreitet, also etwas tut, für das sie nach den Europäischen Verträgen gar nicht zuständig ist. Aufgabe der EZB ist: die Geldpolitik, mit dem Ziel, eine stabile Währung mit stabilen Preisen zu gewährleisten. Nicht erlaubt ist dagegen: Staatsfinanzierung durch die EZB, also die Finanzierung der Haushalte einzelner (überschuldeter) Staaten. Die Frage ist nun: Worunter fällt der Ankauf von Staatsanleihen am Sekundärmarkt? Erlaubt oder verboten?

Was sind die Argumente der EZB?

Die EZB-Vertreter sagen, wir reagieren nur auf das gestörte Gleichgewicht an den Anleihemärkten in Form von extrem hohen Zinsen für Krisenstaaten, die diese für frisches Geld ausgeben müssen. Man mache also Geldpolitik. Auch nach dem Vorlagebeschluss aus Karlsruhe im Februar 2014 betonte die EZB, man bewege sich im Rahmen des Mandats. In vielen anderen Staaten herrscht im Übrigen die Ansicht vor, es gehe um Fragen des politischen Ermessens, die einer gerichtlichen Kontrolle entzogen seien.

Was ist die Ansicht des Bundesverfassungsgerichts?

Für das Bundesverfassungsgericht sprechen in seinem Beschluss vom 7. Februar 2014 gewichtige Gründe dafür, dass die EZB ihr Mandat der Geldpolitik mit dem OMT-Programm überschreitet. Ein Indiz sei, dass die EZB nur Staatsanleihen einzelner Mitgliedsstaaten ankaufen würde. Geldpolitik betreffe typischerweise aber alle Staaten gleich. Außerdem sehen sie folgende Gefahr: Hilfsprogramme wie der Europäische Rettungsschirm ESM seien der Höhe nach begrenzt, außerdem hätten die Parlamente hier Kontrollfunktionen. Bei einem Ankauf von Staatsanleihen durch die unabhängige EZB könnten diese Kontrollmechanismen umgangen werden.

Allerdings lässt Karlsruhe auch ein "Hintertürchen" offen. Der Beschluss der EZB sei möglicherweise dann nicht zu beanstanden, wenn man gewisse Grenzen einziehen würde. Als Beispiel nennt das Gericht den Ausschluss eines Schuldenschnitts oder einen Ankauf von Staatsanleihen nur in begrenzter Höhe.

Warum hat Karlsruhe das Verfahren ausgesetzt und dem Europäischen Gerichtshof vorgelegt?

Grundsätzlich gilt die Aufgabenteilung: Bundesverfassungsgericht prüft deutsche Rechtsakte am Maßstab des Grundgesetzes - Europäischer Gerichtshof (Luxemburg) prüft europäische Rechtsakte am Maßstab der europäischen Verträge. Allerdings hat Karlsruhe sich immer die mögliche "Endkontrolle" vorbehalten, ob Institutionen der EU ihre Kompetenzen in einzelnen Fällen deutlich überschreiten. Im Juristenjargon heißt das dann, sie könnten "ultra vires" handeln. Um so eine Prüfung geht es hier bei der Frage, ob die EZB entgegen ihrem Auftrag Staaten finanziert hat. Würde sie ihr Mandat evident überschreiten, wäre das nicht mehr von den Kompetenzübertragungen durch das Grundgesetz auf die EU-Institutionen gedeckt.

Allerdings hat Karlsruhe auch immer gesagt: Sollte man einmal zu dem Ergebnis "ultra vires" kommen, würde man die Rechtsfragen dem EuGH zur Prüfung vorlegen, damit das für Europarecht zuständige Gericht die Fragen behandeln kann. Das ist nun erstmals in der Geschichte des Bundesverfassungsgerichts passiert. An anderen Gerichten, etwa dem Bundesgerichtshof, sind solche Vorlagen seit vielen Jahren gang und gäbe; ebenso an anderen Verfassungsgerichten der EU-Staaten.

Kapituliert Karlsruhe damit vor dem EuGH?

Aus meiner Sicht nicht. Es ist ein klares Zeichen der Öffnung. Jahrelang hatte man über das "Kooperationsverhältnis" der Gerichte nur geredet, jetzt macht man erstmals ernst. Über Europarecht entscheidet der EuGH, so ist das rechtlich vorgesehen. Es war eher ungewöhnlich, dass Karlsruhe so lange brauchte; andere Verfassungsgerichte von EU-Staaten waren da schneller. Den Vorlagebeschluss mit seinen Fragen kann man aber durchaus auch als Herausforderung an die Kollegen in Luxemburg verstehen, denn die Meinung, dass die EZB ihre Kompetenzen überschreitet, ist recht deutlich formuliert.

Gleichzeitig zeigen die Richter aber auch Korrekturmöglichkeiten auf, nach dem Motto: "Das ist unsere Rechtsauffassung, wir sehen Möglichkeiten, wie man das reparieren kann - geht ihr darauf ein oder nicht?" Man kann fast den Eindruck bekommen, Karlsruhe möchte Luxemburg zu einer Entscheidung "ja, aber" herausfordern. Ja, der Ankauf von Staatsanleihen ist möglich, aber folgende Grenzen sind zwingend. Solche "ja, aber"-Entscheidungen hat Karlsruhe selbst in europäischen Fragen schon oft gesprochen.

Was passiert bei der mündlichen Verhandlung in Luxemburg?

Die große Kammer des EuGH mit 15 Richtern unter Vorsitz des Gerichtspräsidenten Vasilios Skouris wird mit allen Beteiligten des Verfahrens die Rechtsfragen diskutieren. Skouris ist Grieche, hat aber sein gesamtes Jurastudium samt Habilitation in Deutschland absolviert. Er spricht perfekt Deutsch und ist mit dem deutschem Rechtssystem bestens vertraut. In den letzten Jahren saß er immer wieder mit Verfassungsgerichtspräsident Andreas Voßkuhle auf dem Podium vieler Veranstaltungen. Bei der Frage des "letzten Wortes" im Europarecht sind die beiden durchaus schon fachlich aneinander geraten.

Wie geht das Verfahren nach der Verhandlung weiter?

Der EuGH muss jetzt die von Karlsruhe vorgelegten Fragen zum Europarecht beantworten. In der Regel gibt es nach einigen Monaten die "Schlussanträge" des Generalanwaltes, einer Art Gerichtsgutachter des EuGH. Ein paar weitere Monate später folgt das Urteil. Nach den Antworten aus Luxemburg im Vorlageverfahren führt Karlsruhe das Verfahren zu Ende und spricht sein abschließendes Urteil.

Ist die Antwort aus Luxemburg bindend für das BVerfG?

Grundsätzlich entscheidet der EuGH bindend darüber, wie das Europarecht auszulegen ist, ob also die EZB gegen europäisches Recht verstößt oder nicht. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht in vergangenen Entscheidungen immer wieder angekündigt, sich auch inhaltlich ein "letztes Wort" vorzubehalten, wenn der EuGH mit seiner Rechtsprechung aus Karlsruher Sicht seine Kompetenz einmal deutlich überschreiten würde. Dann wäre das aus Karlsruher Sicht nicht mehr von den Kompetenzübertragungen des Grundgesetzes gedeckt.

Das Problem könnte sich stellen, wenn der EuGH das Handeln der EZB komplett durchwinken würde. Die spannende Frage ist also, wie sehr Luxemburg auf die Karlsruher Bedenken eingeht, und ob das Bundesverfassungsgericht die Antwort aus Luxemburg am Ende akzeptiert oder nicht.

Hat Karlsruhe die rechtlichen Mittel, der EZB direkt etwas zu untersagen?

Nein. Dafür wäre der EuGH zuständig. Karlsruhe hätte die Möglichkeit, einen Rechtsverstoß festzustellen und die deutschen Akteure (Bundestag, Bundesregierung, Bundesbank) zu verpflichten, auf einen Stopp solcher Programme auf europäischer Ebene möglichst intensiv hinzuwirken, bei den Programmen nicht mitzuwirken, Grenzen einzuführen oder das europäische Recht zu ändern. Schon die Feststellung eines Rechtsverstoßes wäre allerdings ein deutliches Signal aus einem der größten Geberländer der EU.

Das Gericht hat allerdings immer betont, dass es seine Aufgabe darin sieht, die Einhaltung des Rechts zu kontrollieren, aber keine europapolitischen Grundsatzentscheidungen selbst zu treffen. Falls Luxemburg die Bedenken aus Karlsruhe ernst nimmt und gewisse Grenzen beim Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB einzieht, könnte Karlsruhe diese Antwort akzeptieren und den großen Konflikt vermeiden.