Berliner Volksentscheid Können Wohnkonzerne enteignet werden?
Eine Mehrheit hat in Berlin für den Plan gestimmt, große Wohnungskonzerne der Stadt mit insgesamt 240.000 Wohnungen zu Gemeineigentum zu machen. Welche rechtlichen Probleme müssten dabei gelöst werden?
Was bedeutet Vergesellschaftung im Grundgesetz?
Wichtig ist: Die Vergesellschaftung, früher auch Sozialisierung genannt, ist etwas anderes als die Enteignung bei Großprojekten wie Autobahnen oder Kraftwerken. Enteignungen sind nichts Außergewöhnliches für das Grundgesetz. Sie sind in Artikel 14 Grundgesetz vorgesehen und es gibt viele Urteile von Gerichten zu den rechtlichen Voraussetzungen und dazu, wie hoch die Entschädigung sein muss.
Für das, was die Berliner Initiative nun will, gibt es einen eigenen Artikel im Grundgesetz. Dieser Artikel 15 liest sich wie ein Verfassungsdinosaurier: "Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel können zum Zwecke der Vergesellschaftung (…) in Gemeineigentum (…) überführt werden." Der historische Hintergrund ist: Als das Grundgesetz 1948/1949 geschrieben wurde, konnten sich die bürgerlichen Parteien und die Sozialdemokratie nicht eindeutig auf eine Wirtschaftsordnung einigen. Der Kalte Krieg stand vor der Tür, der Systemwettlauf zwischen Kapitalismus und Sozialismus. Weil es auch bei bürgerlichen Politikern damals große Vorbehalte gegen übermächtige Industriebosse gab, die wenige Jahre zuvor noch den Nazis zur Macht verholfen hatte, wurde mit Artikel 15 ein Instrument gegen zu viel private Wirtschaftsmacht ins Grundgesetz geschrieben.
"Wirtschaftspolitisch neutral" sollte die neue deutsche Verfassung sein. Bürgerinnen und Bürger sollten bei Wahlen entscheiden, ob es in Zukunft eher in Richtung Kapitalismus oder in Richtung sozialistische Gemeinwirtschaft geht. Dass eine sozialistische Wirtschaftspolitik in der Bundesrepublik rechtlich möglich wäre, hat auch das Bundesverfassungsgericht in einer frühen Entscheidung festgehalten. "Artikel 15 enthält keinen Verfassungsauftrag zur Sozialisierung", aber der Gesetzgeber könne Vergesellschaftungen auf den Weg bringen. Denn, so die Karlsruher Richter: Das Grundgesetz "enthält auch kein Gebot, alles zu unterlassen, was eine künftige Sozialisierung erschweren könnte".
Welche Rechtsprobleme stellen sich?
Weil Artikel 15 bisher nie zur Anwendung kam, gibt es jetzt viele offene Rechtsfragen. Der emeritierte Berliner Verwaltungsrechtler Ulrich Battis hat ein Gutachten für den Verein "Neue Wege für Berlin" erstellt. Er hält die Vergesellschaftung für rechtswidrig: So fehle dem Land Berlin die Gesetzgebungskompetenz für die Vergesellschaftung. An die 240.000 Wohnungen in Gemeineigentum zu überführen, sei insgesamt unverhältnismäßig und verstoße gegen Europarecht. Außerdem würde die Schuldenbremse des Grundgesetzes umgangen, wenn eine Anstalt öffentlichen Rechts die Wohnungen und vor allem die milliardenschweren Kredite für die Entschädigung der Wohnungskonzerne übernehmen würde.
Liest man die bisherigen Stellungnahmen von Juristinnen und Juristen zum Berliner Volksentscheid, sind vor allem zwei Fragen offen: Wenn der Berliner Gesetzgeber die Vergesellschaftung umsetzt, ist diese verhältnismäßig? Und wie müssten die betroffenen Wohnungskonzerne wie Deutsche Wohnen, Vonovia oder Akelius für den Verlust der vielen Tausend Wohnungen entschädigt werden?
Wäre die Vergesellschaftung verhältnismäßig?
Einem Immobilienkonzern viele Tausend Wohnungen zu entziehen, ist ohne Frage ein starker Eingriff in seine Eigentumsrechte. Um nicht gegen das Grundgesetz zu verstoßen, muss er verhältnismäßig sein. Es gibt Juristen, die die Vergesellschaftung nur als einen Sonderfall der üblichen Enteignung ansehen. Entscheidend ist dann der Schutz des Privateigentums aus Artikel 14. Aus dieser Perspektive lässt sich immer einwenden: Es gibt mildere Mittel, um gerechtere Mietverhältnisse zu schaffen, beispielsweise mehr sozialer Wohnungsbau oder eine Mietpreisbremse. Enteignungen im großen Stil, wie sie der Berliner Volksentscheid anstrebt, seien demnach nur der letzte Ausweg.
Die Gegenansicht betont die Eigenständigkeit des "Verfassungs-Fossils" Artikel 15. Wenn die Väter und Mütter des Grundgesetzes die deutsche Verfassung als "wirtschaftpolitisch neutral" geschaffen haben, dann müsste ein Umbau der Wirtschaftsordnung immer möglich sein, wenn die Bürgerinnen und Bürger demokratisch darüber abstimmen. Der Schutz des Privateigentums und die Verhältnismäßigkeit seiner Einschränkung sei bei der Berliner Initiative kein Argument. Denn bei ihr gehe es darum, das Wohnen den Profitgesetzen des Marktes ganz zu entziehen.
Der Verfassungsrechtler Christian Waldhoff nennt noch einen weiteren Kritikpunkt, der verfassungsrechtliche Besonderheiten in Berlin betrifft. Er bemerkt, dass es im Berliner Landesverfassungsrecht keine Norm gibt, die dem Artikel 15 Grundgesetz entspricht. Das sei aber für Eingriffe in Berliner Eigentum unbedingt notwendig.
Wie müssen die Wohnungskonzerne entschädigt werden?
Wenn die Berliner Politik das Anliegen der Vergesellschaftungs-Initiative trotz aller Bedenken umsetzen sollte, dann stellt sich vor allem die Frage: Was kostet das? Mit anderen Worten: Wie viel müsste das Land Berlin den Konzernen an Entschädigung zahlen, deren Wohnungen von einer Anstalt des öffentlichen Rechts übernommen würden?
Einen Präzedenzfall für die Vergesellschaftung von etwa 240.000 Wohnungen gibt es nicht. Sieht man die Vergesellschaftung als klassischen Eingriff in das Privateigentum, würde sich auch die Entschädigung danach richten. In diesem Fall würde die bisherige Rechtsprechung zu Entschädigungen bei Enteignungen gelten. Hier lässt das Grundgesetz dem Gesetzgeber viel Spielraum. Das Land Berlin müsste nicht den genauen Marktwert für die Wohnungen zahlen. Entschädigung bedeutet nach dem Grundgesetz nämlich nicht, dass der volle Eigentumswert garantiert wird. Andererseits hat der Bundesgerichtshof bisher geurteilt: Der aktuelle Verkehrswert des Eigentums spielt bei Entschädigungen eine zentrale Rolle. Deshalb veranschlagt der Berliner Senat für eine Vergesellschaftung, die sich am Marktwert der betroffenen Wohnungen orientiert, 36 Milliarden Euro.
Manche Juristen argumentieren allerdings, dass eine Vergesellschaftung nach Artikel 15 gerade dafür da ist, Eigentum den Marktgesetzen zu entziehen. Daher könne sich die Entschädigung hierfür gerade nicht am Markt orientieren. Die Initiative "Deutsche Wohnen & Co. enteignen" geht dementsprechend nur von einer Gesamtentschädigungssumme von sieben bis 13 Milliarden Euro aus.
Ist der Berliner Volksentscheid rechtlich bindend?
Die Berliner Politik muss sich mit dem Votum des Volksentscheids zumindest beschäftigen. Allerdings ist das Votum für sie rechtlich nicht bindend. Es wurde nämlich nicht über einen konkret ausgearbeiteten Gesetzesentwurf abgestimmt. Laut Stimmzettel des Volksentscheids wird der Senat nur "aufgefordert, alle Maßnahmen einzuleiten, die zur Überführung von Immobilien in Gemeineigentum erforderlich sind".
Die Initiative "Deutsche Wohnen & Co enteignen" hat bereits angekündigt, dass sie sich einen weiteren Volksentscheid vorstellen könne, wenn die Politik beim Thema Vergesellschaftung auf der Bremse steht. Dann sollten die Berlinerinnen und Berliner direkt über einen Gesetzesentwurf abstimmen, sagte der Sprecher der Initiative, Rouzbeh Taheri.