Staatliche Geldanlage Wie Staatsfonds die Märkte beeinflussen
Staatsfonds zählen zu den weltgrößten Investoren an den Finanzmärkten. Strategien und Ziele sind ebenso unterschiedlich wie der Ursprung des Geldes. Doch eins haben sie gemeinsam: Sie bewegen enorme Summen.
Die Mehrheit der Deutschen wünscht sich einen staatlichen Aktienfonds als Teil der Altersvorsorge. 58 Prozent sprachen sich jüngst in einer von der Initiative Minderheitsaktionäre in Auftrage gegebenen, repräsentativen Umfrage dafür aus. Auch einige Parteien fordern eine kapitalgedeckte Rente in ihren Wahlprogrammen. Als Vorbild gilt dabei Schweden: Dort fließen 2,5 Prozent der Beiträge in die sogenannte Prämienrente und werden über Fonds mit geringen Kosten gewinnbringend angelegt.
Das "Schweden-Modell" ist eine von mehreren Arten des sogenannten Staatsfonds. Auch in anderen Ländern setzen die Regierungen auf solche "Sovereign Wealth Funds" (SWF). Diese legen im Auftrag des Staates langfristig Kapital an und verwalten es. Mit welchem Ziel sie das tun und welche Strategie dahintersteckt, ist unterschiedlich. Doch eins ist klar: Es geht um viel Geld. Wie viel Einfluss haben diese Staatsfonds auf die Finanzmärkte? Und wofür werden sie genutzt?
Weltweit mindestens 100 Staatsfonds
"Bei Staatsfonds hat der Staat die volle Verfügungsgewalt über das angelegte Vermögen", erklärt Timm Bönke, Professor für Öffentliche Finanzen an der Freien Universität Berlin, im Gespräch mit tagesschau.de. Der klassischen Definition nach gebe es keine Verpflichtung, das Geld für bestimmte Zwecke zu nutzen. Ein gutes Beispiel sei der irische Staatsfonds, mit dessen Mitteln nicht wie geplant Pensionen ausgezahlt wurden, sondern der während der Finanz- und Wirtschaftskrise für die Bankenrettung verwendet wurde.
"Viele Staatsfonds sind erst nach der Jahrtausendwende entstanden", berichtet Clemens Fuest, Präsident des ifo-Instituts, gegenüber tagesschau.de. Häufig seien sie gegründet worden, um Einkünfte aus Rohstoffverkäufen oder hohe Fremdwährungsreserven anzulegen, die bis dahin von der Notenbank gehalten wurden.
Clemes Fuest ist Präsident des ifo-Instituts.
Weltweit gibt es zahlreiche Staatsfonds - laut Bönke je nach Interpretation aktuell zwischen 98 und 150. Allein das zeigt: Was unter einem Staatsfonds verstanden werden kann, ist nicht eindeutig. Dabei geht es zum einen um die Finanzierung und zum anderen um die Verwendung des Geldes.
Norwegischer Staatsfonds als Mischform
"Generell kann man zwischen rohstoffbasierten und nicht-rohstoffbasierten Staatsfonds unterscheiden", so der Ökonom. Ziel sei es bei rohstoff-basierten Fonds, die Einnahmen aus der Rohstoff-Produktion außerhalb des Landes zu investieren, um eine zu große wirtschaftliche Abhängigkeit sowie einen Anstieg des Preisniveaus zu verhindern. Nur die Erträge aus dieser Geldanlage fließen schließlich zurück in die heimische Wirtschaft.
Zu dieser Kategorie gehört auch der mit einem Gesamtvolumen von 1,11 Billion Euro unangefochtene Spitzenreiter der größten Staatsfonds: der norwegische Pensionsfonds. Seit Jahren investiert Norwegen seine Einkünfte aus der Öl- und Gasproduktion über diesen Weg an den Finanzmärkten - mit Erfolg. Allein im ersten Halbjahr 2021 erwirtschaftete der Ölfonds eine Rendite von 9,4 Prozent. Der starke Anstieg globaler Aktien, insbesondere der Energie-, Finanz- und Technologiewerte, brachte zwischen Januar und Juni insgesamt 990 Milliarden Kronen (rund 95 Milliarden Euro) ein.
Das Land legte den Fonds in den 1990er-Jahren auf, um die Wirtschaft gegen die Schwankungen bei den Ölpreisen zu schützen und die umfangreichen Leistungen des Sozialstaats zu finanzieren. "Der norwegische Staatsfonds ist eine Mischform, denn er hat eine zweite wichtige Funktion: sparen für zukünftige Generationen", betont Bönke.
Meiste Staatsfonds profitieren von Rohstoffen
Auch andere Ölstaaten wollen sich absichern, falls ihre Bodenschätze künftig dahinschmelzen. Daher werden unter den zehn größten Staatsfonds allein vier aus dem Nahen Osten gesteuert: in Abu Dhabi, Kuwait, Saudi-Arabien und Dubai. Mit der Kapitalanlage sollen Vermögensreserven gebildet werden für die Zeit nach dem Wegfall der Rohstofferträge.
Komplettiert wird die Rangliste durch zwei chinesische Staatsfonds sowie zwei aus Singapur und einen aus Hong Kong. Sie profitieren besonders von Devisenreserven, Exportüberschüssen oder hohen Steuereinnahmen und nutzen diese für die Absicherung gegen schlechtere Zeiten.
Im Gegensatz dazu werden klassische Pensions- und Vorsorgefonds wie in Australien oder Neuseeland, die nachfolgende Generationen unterstützen sollen, aus Steuereinnahmen finanziert. Das angelegte Geld sorgt für eine kapitalgedeckte Grundrente für die gesamte Bevölkerung.
Unterschiede in der Anlagestrategie
"Einige Staatsfonds machen auch strategische Industriepolitik", sagt Bönke. China nehme beispielsweise seine Devisenreserven, um interessante Unternehmen im Ausland zu kaufen oder sich an profitablen Geschäften zu beteiligen.
Norwegen tritt dagegen als passiver Investor mit Minderheitsbeteiligungen auf. Die Zentralbank und professionelle Anleger wie der Fonds-Chef Nicolai Tangen, die die Gelder verwalten, investieren breit und diversifiziert. Der Staatsfonds hält im globalen Durchschnitt 1,5 Prozent der Aktien. In Europa sind es 2,6 Prozent. Bei 9200 Unternehmen sind die Norweger Großaktionär. Dazu kommen Anleihen, nicht börsennotierte Infrastruktur und erneuerbare Energien.
Wie groß ist der Einfluss auf die Märkte?
Staatsfonds zählen zu den größten Investoren weltweit. Nach Angaben des Sovereign Wealth Fund Institutes liegt das Anlagevermögen insgesamt bei mehr als 8,3 Billionen Dollar. Allerdings würden die meisten von ihnen breit gestreut investieren und "deshalb nur begrenzten Einfluss auf Preise an Finanzmärkten" haben, sagt Ökonom Fuest.
"Die Staatsfonds spielen in einer Liga mit den großen institutionellen Pensionsfonds aus den USA", sagt Bönke. Wenn sie sich schrittweise über Steuern aufbauen, sei das aber kein Problem für den Gesamtmarkt, da somit letztlich nur Kaufkraft verlagert werde. Sollte ein Land aber eine große Summe Schulden aufnehmen und mit einem Mal in die Märkte pressen, sehe das anders aus. Dann könne das die Assetpreise tatsächlich massiv verzerren.
Timm Bönke ist Professor für Öffentliche Finanzen an der Freien Universität Berlin.
Darüber hinaus sind die Staatsfonds über ihre Anlageentscheidungen in der Lage, Einfluss auf Einzelunternehmen oder Wirtschaftszweige zu nehmen - etwa beim Thema Nachhaltigkeit. "Ohne Frage durchleben viele Staatsfonds weltweit eine Phase der Auseinandersetzung um die ökologischen, sozialen und ethischen Folgen ihrer Kapitalanlagen - eine wichtige Entwicklung, da das finanzielle Polster dieser Fonds enorm wichtig für die Finanzierung einer klimastabileren Welt ist", erklärte Henry Schäfer vom Beratungsunternehmen EccoWorks gegenüber tagesschau.de.
Staatsfonds werden nachhaltig
Nach und nach würden einige Fonds reagieren, sich "scheibchenweise von ihrem Eigentum an nationalen Ölaktien" lösen und in erneuerbare Energien investieren. Laut einer Umfrage der Denkschmiede OMFIF orientieren sich aktuell zwei Drittel der Staatsfonds an den sogenannten ESG-Kriterien. E steht dabei für Environmental (Umwelt), S für Social (sozial) und G für Governance (gute Unternehmensführung). Das geschehe allerdings nicht immer aus moralischen Gründen, so Schäfer. "Staatsfonds befürchten, dass sie auf sogenannten Stranded Assets sitzenbleiben." Das sind Aktien und andere Titel, die aufgrund der Transformation künftig an Wert verlieren könnten.
Der norwegische Staatsfonds gilt als Idealbild für einen an Zielen der Umwelt, des Sozialen und der guten Unternehmensführung ausgerichteten globalen Investor. Mit einem geschätzten Anteil am Weltvermögen von gut einem Prozent sei seine finanzielle und wirtschaftliche Potenz nicht zu unterschätzen, betont der Experte für nachhaltige Anlagestrategien. "Der Fonds hat bei Unternehmensvorständen weltweit Gewicht, weil viele andere nachhaltige Investoren sich an dessen Umwelt- und Sozialpolitik orientieren oder gar mit ihm gemeinsame Sache machen."
Auch der singapurische Staatsfonds Temasek - mit einem Nettoportfoliowert von 381 Milliarden Singapur-Dollar (237 Milliarden Euro) ebenfalls unter den Top 10 der größten SWFs - bezieht Nachhaltigkeitsfragen mit ein. Um seine Investitionsentscheidungen mit zusätzlichen Informationen zu unterfüttern, hat er nun sogar einen internen CO2-Preis eingeführt.
Fehlallokation und Einflussnahme als Risikofaktoren
Kritiker von Staatsfonds befürchten vor allem, dass die Hoffnung auf nachhaltige Erträge zu optimistisch ist und dass die Politik sich der Mittel des Fonds bemächtigen und sie zweckentfremden könnte. "Es besteht die Gefahr, dass Staatsfonds, die eigentlich das Vermögen eines Landes im Interesse der Bevölkerung mehren sollen, in den Dienst anderer politischer Ziele gestellt werden", meint auch ifo-Präsident Fuest.
Weitere Risikofaktoren sind Bönke zufolge inländische Investitionen und eine zu starke Verquickung zwischen Politik und Wirtschaft. Das könne zu Fehlallokation führen. Staatsfonds wie in Frankreich und Italien, die Politik für schwache Standorte oder Wirtschaftszweige betrieben hätten, würden sich häufig als Kapitalvernichtung herausstellen und seien mittlerweile abgewickelt, betont der Experte. Auch die Türkei investiert mit ihrem Fonds zu Hause - trotz eines regelmäßigen Defizits in der Leistungsbilanz.
Um mögliche Gefahren eines Staatsfonds einzuschränken, könne man wiederum auf den gut funktionierenden Mechanismus in Norwegen schauen, so Bönke. Dort sei die Entscheidungsfindung neuer Investitionen transparent und es gebe eine von der Regierung unabhängige Verwaltung, die strikten Prinzipien und Regeln folge. Dadurch werde politische Einflussnahme von Unternehmen sowie Machtstreben eingedämmt.
Bürgerfonds für Deutschland?
In Deutschland hat die Debatte über einen nationalen Fonds zuletzt an Fahrt aufgenommen. Vor der Bundestagswahl kommen aus verschiedenen Richtungen Stimmen, die einen Staatsfonds - in welcher Form auch immer - befürworten. Hierzulande gibt es jedoch keine Einnahmen aus Rohstoffen wie Öl, die hoch genug wären. Deutschland könne allerdings seine Position als Ankerland der Eurozone nutzen, erklärt Fuest. "Diese Position erlaubt es Deutschland, sich zu sehr niedrigen Zinsen zu verschulden."
Das neue Kapital könne schließlich in einem Fonds angelegt und unabhängig von der Tagespolitik gemanagt werden. "Die Erträge sollten den Bürgern ausgezahlt werden, beispielsweise wenn sie in Rente gehen", so der ifo-Präsident. Bereits 2019 entwickelte das Institut das Konzept eines deutschen Bürgerfonds.
"Eigentlich ist ein Bürgerfonds kein richtiger Staatsfonds, sondern ein staatlich verwaltetes Vermögenskonto", meint Ökonom Bönke. Denn dabei sei der Staat rechtlich verpflichtet, das Geld an die Rentner auszuschütten. Trotzdem sei er sinnvoll, um eine ausreichende Altersvorsorge für alle Bevölkerungsgruppen zu garantieren.
Aber auch das Schweden-Modell sei denkbar: Sollte ein Teil der Rentenbeiträge in eine kapitalgedeckte Versicherung eingezahlt werden, habe jeder ein gewisses Grundniveau - abhängig vom Einkommen. Ob und wie ein Bürgerfonds tatsächlich eingeführt wird, bleibt allerdings abzuwarten.