Rechtliche Fragen zur Flüchtlingspolitik Dublin, Schengen und die Obergrenze

Grenzen schließen, Flüchtlinge zurückweisen, eine Obergrenze einführen - in der Flüchtlingspolitik wird viel behauptet und viel gefordert. Doch wie ist eigentlich die rechtliche Lage? Und was hat es mit Schengen und Dublin auf sich?

Von Kolja Schwartz, ARD-Rechtsredaktion

Müssen Flüchtlinge nach geltendem Recht an der Grenze sofort zum Umkehren gezwungen werden?

Auf den ersten Blick scheint es einfach und eindeutig: Artikel 16a des Grundgesetzes gewährt politisch Verfolgten Asyl. Dies gilt nach Absatz 2 aber ausdrücklich nicht für diejenigen, die aus einem so genannten "sicheren Drittstaat" nach Deutschland einreisen. Rund herum um Deutschland gibt es nur sichere Drittstaaten, so dass Flüchtlinge, die auf dem Landweg nach Deutschland kommen, nach Artikel 16a GG eigentlich kein Anrecht auf Asyl haben.

Im Asylgesetz ist in Paragraph 18 Absatz 2 dann weiter geregelt, dass einem Ausländer die Einreise zu verweigern ist, wenn er aus einem sicheren Drittstaat kommt.

Deshalb sagen viele: Die Sache ist klar. Deutschland muss laut Gesetz die Flüchtlinge, die zum Beispiel über Österreich nach Deutschland kommen wollen, direkt an der Grenze zum Umkehren zwingen. Doch so einfach ist es nicht.

Begeht die Bundesregierung Rechtsbruch, weil sie nicht zurückschiebt?

Die Bundesregierung weist vor allem darauf hin, dass die Regeln des Asylgesetzes in vielerlei Hinsicht durch das Europarecht überlagert seien und es deshalb keineswegs so einfach ist, wie es auf den ersten Blick scheint. Das Asylgesetz führt in § 18 Abs. 4 selbst zwei Punkte an, wann von der Einreiseverweigerung an der deutschen Grenze abzusehen ist: 

Nicht zurückzuschieben sind Flüchtlinge an der Grenze, wenn es der Bundesinnenminister "aus völkerrechtlichen oder humanitären Gründen oder zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland angeordnet hat". Die Bundesregierung beruft sich allerdings nicht auf eine solche Anordnung, es scheint also eher unwahrscheinlich, dass es sie gibt. Außerdem könnte die Bundesregierung eine solche Anordnung natürlich auch jederzeit zurücknehmen, sie wäre also kein Argument dafür, dass die Bundesregierung nicht anders kann, als die Flüchtlinge hereinzulassen.

Wenn die Bundesrepublik "auf Grund von Rechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft oder eines völkerrechtlichen Vertrages mit dem sicheren Drittstaat für die Durchführung eines Asylverfahrens zuständig ist", dann darf der jeweilige Flüchtling ebenfalls nicht an der Grenze aufgehalten und sofort zurückgeschoben werden. Das könnte hier in Betracht kommen.

Gibt es Europa- oder Völkerrecht, durch das Deutschland zuständig ist und daher nicht zurückweisen darf?

Die derzeitige Lage ist einmalig, es gibt keine Urteile aus der Vergangenheit, auf die man sich berufen könnte. Wir sprechen also quasi von juristischem Neuland. Viele Experten legen die europäischen und völkerrechtlichen Regeln und Gesetze unterschiedlich aus. Eins aber ist klar: Die meisten Flüchtlinge erhalten entweder einen Schutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention oder sie genießen als Bürgerkriegsflüchtlinge den so genannten subsidiären Schutz. Beides gilt auch als Europarecht. Kritiker weisen jedoch darauf hin, dass zum Beispiel die Genfer Flüchtlingskonvention keineswegs jedem Flüchtling garantiert, dass Deutschland ihn aufnimmt. Doch es lohnt, noch ein bisschen weiter ins Detail zu gehen.

Die Dublin-III-Verordnung

Die Dublin-III-Verordnung der EU regelt, welcher Mitgliedsstaat für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist. Ziel der Verordnung war eine koordinierte Zurückweisung von Flüchtlingen. Sie sollten gerade nicht wahllos durch Europa irren, während sich jeder Staat, in dem ein Flüchtling Asyl beantragt, für unzuständig erklärt. Die europäischen Staaten sollen deshalb in jedem Einzelfall feststellen, welches Land jeweils für einen Asylsuchenden zuständig ist. Dann soll der Flüchtling in dieses zuständige Land überstellt werden. So jedenfalls war der Plan.

Und welches Land ist nach Dublin III zuständig?

Vereinfacht gesagt (wenn nicht speziellere Gründe etwas anderes nahe legen) gilt: Es ist immer das Land zuständig, in dem der Flüchtling zum ersten Mal den Boden eines EU-Landes betreten hat. Nach den Dublin-Regeln sind also meistens die Länder an den Außengrenzen, zum Beispiel Griechenland, Italien, Kroatien oder Ungarn zuständig. Und gerade nicht das Land, aus dem sie nach Deutschland kommen, also zum Beispiel Österreich.

Oft gibt es nach diesem Dublin-Verfahren aber Probleme. Nicht selten sind die Flüchtlinge bei der Einreise nach Europa (zum Beispiel in Griechenland oder Italien) nämlich gar nicht registriert worden. Dann lässt sich nur schwer nachweisen, in welchem Land der Flüchtling zum ersten Mal den Boden eines Mitgliedstaats betreten hat. Und dann ist - ebenfalls nach der Dublin-III-Verordnung - plötzlich das Land zuständig, in dem der Flüchtling zum ersten Mal Asyl beantragt hat; also in sehr vielen Fällen Deutschland.

Was heißt das dann für die Frage der Zurückweisung?

Hier schließt sich gewissermaßen der Kreis: Deutschland ist plötzlich nach der Dublin III-Verordnung zuständig und darf dann selbst nach dem deutschen Recht nicht an der Grenze zu Österreich zurückschicken. Das besagt § 18 Abs. 4 Nr. 1 Asylgesetz.

Gleiches kann im Übrigen gelten, wenn Flüchtlinge in einen bestimmten Mitgliedsstaat nicht zurückgeschickt werden können, weil das Asylverfahren und die Aufnahmebedingungen "in diesem Mitgliedstaat systemische Schwachstellen aufweisen, die eine Gefahr einer unmenschlichen oder entwürdigenden Behandlung im Sinne des Artikels 4 der EU-Grundrechtecharta mit sich bringen". So werden zum Beispiel aufgrund eines Urteils des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte schon seit 2011 EU-weit keine "Dublin-Flüchtlinge" mehr nach Griechenland zurückgeschickt. Familien mit kleinen Kindern auch nicht nach Italien.

Durfte die Bundesregierung einfach die Grenzen öffnen?

Immer wieder wird gesagt: Die Bundesregierung hat im Herbst 2015 die Grenzen geöffnet. Das ist so in dieser Formulierung grundfalsch, weil es schon seit Jahren keine geschlossenen Grenzen mehr gibt innerhalb des so genannten Schengen-Raums. Es konnten also im Jahr 2015 auch keine Grenzen geöffnet werden. Genauso falsch ist es zu sagen, dass die Grenzen seit dem 15. September wieder geschlossen sind. Die Bundesregierung hat lediglich beschlossen, vorübergehend wieder Grenzkontrollen einzuführen. Aber auch das heißt nicht, dass jeder Mensch an der Grenze kontrolliert wird.

Aber Deutschland hat doch die Dublin-III-Verordnung ausgesetzt?

Auch dieser Vorwurf ist immer wieder zu hören: Die Bundesregierung wendet "Dublin" nicht mehr an, dann sollen sie sich doch an anderer Stelle nicht darauf berufen. Auch das ist- zumindest rechtlich betrachtet - nicht richtig.

Nach Art. 17 der Dublin-III-Verordnung kann nämlich jeder Staat vom so genannten Selbsteintrittsrecht Gebrauch machen. Deutschland kann also Asylverfahren prüfen, auch wenn es eigentlich gar nicht zuständig wäre. Es handelt sich also um keinen Bruch mit Dublin, sondern um eine Anwendung einer Regel, die die Verordnung ausdrücklich vorsieht.

Politisch kann man natürlich trefflich drüber streiten, ob es richtig war und richtig ist, dass die Bundesregierung von diesem Selbsteintrittsrecht Gebrauch macht.

Aber gibt es nicht in der Dublin-III Verordnung eine Regelung, die die Zurückweisung erlaubt?

Ja und Nein. In Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung heißt es tatsächlich, dass jeder Mitgliedsstaat das Recht behält, einen Antragsteller in einen "sicheren Drittstaat zurück- oder auszuweisen". Aus der Sicht Deutschlands ist zum Beispiel Österreich natürlich ein sicherer Drittstaat. Aus europäischer Sicht - und auf die kommt es bei der Betrachtung der Dublin-III-Verordnung an - ist Österreich aber Mitgliedsstaat der Europäischen Union und gerade kein Drittstaat. Die Regel passt also nicht direkt. Manche meinen aber, man könne sie aufgrund des insgesamt systematischen Versagens der Dublin-Regeln heranziehen.

Spielt das Schengen-Abkommen auch eine Rolle bei der Frage der Zurückweisung an der Grenze?

Mit dem Schengener Abkommen wollten die Mitgliedsstaaten erreichen, dass es keine Grenzkontrollen mehr an den Binnengrenzen des Schengen-Raums gibt.

Klar ist: Wenn gefordert wird, alle Flüchtlinge an der deutschen Grenze aufzuhalten und in das Land zurückzuschicken, aus dem sie gerade kommen, dann muss es flächendeckende Grenzkontrollen geben. Und - um es effektiv zu machen - wohl auch einen Zaun entlang der Grenze, weil die Flüchtlinge sonst irgendwo über die grüne Grenze gehen würden.

Das Schengener Abkommen lässt es selbst ausdrücklich zu, dass die Nationalstaaten unter bestimmten Voraussetzungen Grenzkontrollen wieder einführen. Allerdings nur für bestimmte Zeiträume und wenn es zwingend erforderlich ist. Seit dem 15. September 2015 macht Deutschland von diesen Ausnahmeregelungen Gebrauch. Es ist umstritten, ob die Höchstgrenze für diese Grenzkontrollen im März oder im Mai ausläuft. Im Anschluss aber könnten die Grenzkontrollen nur andauern, wenn der Rat der Europäischen Union dies auf Vorschlag der EU-Kommission empfiehlt. Dies ginge für einen Zeitraum von insgesamt höchstens zwei Jahren. Würde Deutschland aber ohne die Empfehlung des Rats weiter kontrollieren, würde man gegen das Schengen-Abkommen verstoßen.

Muss Deutschland sich denn noch an Europarecht halten, wenn viele andere das auch nicht tun?

Richtig ist, dass sich viele Staaten nicht an die Dublin-III-Verordnung halten und die Flüchtlinge nicht registrieren und nicht das Asylverfahren durchführen, obwohl sie eigentlich zuständig wären. Stattdessen werden sie einfach durch ihr Land geschleust. Da fragen sich viele, warum sich Deutschland dann noch daran halten soll.

"Es klauen auch andere Menschen, also darf ich es auch", ist natürlich kein rechtliches Argument. Vor allem aber sieht die Bundesregierung wohl die enormen Folgen einer deutschen Abschottung und will diesen Weg, also europäisches Recht zu brechen, nicht gehen. Stattdessen verkündet man in Berlin immer wieder, man wolle eine europäische Lösung.

Aber natürlich kann man politisch argumentieren, dass Deutschland etwas tun muss, wenn all diese Forderungen und Verhandlungen keinen Erfolg haben. Möglicherweise auch, um Druck aufzubauen.

Diskutiert wird noch, ob Art 72 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) es sogar zulässt, dass Deutschland ausnahmsweise in bestimmten Punkten Europarecht außer Kraft setzt, wenn es um die Aufrechterhaltung der Öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit geht. Ob die Voraussetzungen dafür schon erreicht sind, ist fraglich. Manche Experten sehen in dieser Norm aber zumindest die Lösung für vorübergehende Grenzschließungen

Obergrenze - rechtlich möglich?

Bayern fordert die Obergrenze für die Aufnahme von Flüchtlingen seit langem, Österreich hat eine eingeführt. Als Zielvorstellung kann Deutschland natürlich für sich festlegen, wie viele Flüchtlinge aufgenommen werden sollen. Aber ist so eine Obergrenze auch rechtlich und praktisch umsetzbar?

Am einfachsten lassen sich die Probleme noch anhand eines Beispiels aufzeigen. Nimmt man einmal an, Deutschland würde für sich eine Obergrenze von 200.000 Flüchtlingen pro Jahr festlegen. Dann stellt sich die Frage, was mit dem ersten Flüchtling danach geschieht, wenn er hier Asyl beantragt. Also mit Person 200.001.

Das Asylgrundrecht nach Art 16a GG ist, wie aufgezeigt, bei den Flüchtlingen, die auf dem Landweg kommen, nicht einschlägig. Dies würde eine Obergrenze also nicht verhindern. Die allermeisten Flüchtlinge genießen aber, wie bereits oben erwähnt, entweder den Schutz der Genfer Flüchtlingskonvention, oder den "subsidiären Schutz" für Bürgerkriegsflüchtlinge. Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention regelt zum Beispiel, dass kein Flüchtling in Gebiete ausgewiesen werden darf, "in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit. seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde."

Das bedeutet aber, dass Deutschland auch bei dem 200.001. Asylsuchenden prüfen müsste, ob die Voraussetzungen vorliegen oder nicht. Jetzt könnte man sagen, dann lässt Deutschland sie eben gar nicht erst ins Land. Aber auch das ist rechtlich nur schwer möglich, wie oben dargelegt. Und: Es scheint praktisch fast unmöglich, die Grenzen komplett dicht zu machen.